VOS ja kunnat

Blog 19.2.2018

by: Hanna Ojamo

Keskustelin Kuntaliiton erityisasiantuntija Johanna Selkeen ja Suomen Kulttuurirahaston erityisasiantuntija Veli-Markus Tapion kanssa YLE:n Kulttuuriykkösen suorassa lähetyksessä 30.1.2018 VOS-lakiuudistuksesta, sen mahdollisista seurauksista ja taustasta. Toimittaja Pietari Kylmälä toivoi studioon kutsutuilta asiantuntijoilta hallintokielen (jargonin!) sijaan suoraa ja avoimen kriittistä keskustelua, jossa puhutaan asioista niiden oikeilla nimillä. Päivänpolttavasta aiheesta olisi voinut keskustella vielä toisenkin tunnin, ja lähetys meni nopeasti.

Ohjelmassa toin esiin maakuntien taidelaitosten asemaa tulevassa laissa, ehdotetun lakiuudistuksen kuljetusta ja sen poliittista taustaa ja arvopohjaa uudistuksen taustalla. Haastattelussa sivusimme yhdessä Selkeen kanssa kysymystä siitä, mikä asema kulttuurilla on Soten ja maakuntauudistuksen jälkeisissä kunnissa, kun maakuntien painoarvo ja asema kasvaa suhtessa kuntiin. Vastaavasti kulttuuri jää kuntien hoidettavaksi. Perinteisesti valtio allokoi Suomessa kunnille valtionosuusmallissa varoja laskennallisesti sekä työvuosien mukaan, jotka kunnat voivat käyttää haluamallaan tavalla kulttuuriin ja taiteeseen. Käytännössä kuitenkin varojen käytöstä päättää kunnassa kunnanvaltuusto, joka tekee päätökset poliittisen prosessin ja lautakuntien esityksen perusteella. Niinpä kunnat ovat käyttäneet Suomessa hyvin merkittävää valtaa jakaessaan mm. kulttuurin, vapaa-ajan, sivistyksen ja liikunnan määrärahoja. Nyt ne jäävät kunnan vastuulle Soten siirtyessä hallituksen tämänhetkisen aikataulun mukaisesti maakuntien hallinnoinnin piiriin vuoden 2019 alussa (vaalien ollessa lokakuussa 2018). Samalla kuntalakiin tulee merkittäviä muutoksia, ja kuntien lainsäädäntö on ollut jo muutaman vuoden ajan suuressa uudistusprosessissa. Useat yhtäaikaiset uudistusprosessit mahdollistavat taas sen, että hyvin harvalla on kokonaisvaltaista käsitystä siitä, mitä päätöksenteon yhteissummalla haetaan.

Nostin esiin myös isoja kulttuuripolitiikan linjoja ja pohdin, onko 1960-luvulla meille Englannista rantautunut arm’s length -periaate uuden VOS:in jälkeen edelleen voimassa. Sen mukaan valtio pysyy kyynärän mitan päässä taidemaailman päätöksenteosta ja sisäisistä asioista. Vai olemmeko siirtymässä hyvinvointivaltiokeskustelun jälkeiseen,  kokonaan uuteen aikaan, kilpailuyhteiskuntadiskurssiin? Tällä hetkellä vallitsee uusliberalistisen politiikan aikakausi, jonka Tapiokin otti haastattelussa esiin. Tähän liittyen toin esiin avoimen kysymyksen vallasta ja lain kuljetuksesta ministeriössä sekä tämän hallituskauden aikaraamista. Laki todennäköisesti pyritään saattamaan voimaan ennen seuraavia Eduskuntavaaleja huhtikuussa 2019. Yksi veronmaksajan näkökulmasta historian kalleimmista lakiuudistuksista tuskin jätetään toteuttamatta, kun sen läpivienti on epäonnistunut kahdesti aikaisemmin taidekentältä tulleeseen vastustukseen. Analysoin, että SITRA-asiantuntijaryhmän teesit näkyvät uudistuksessa mm. rahoituksen painokertoimien, aluemuseoiden, vapaan kentän mukaantulos sekä rahoituksen jaksotukseen liittyvien muutosten muodossa. Niiden vaikutukset taideorganisaatioiden toimintaan käytännön tasolla ovat kuitenkin vielä avoin kysymysmerkki. Johtaako uudistus tilanteessa, jossa kulttuurin kokonaismäärärahoja ei lisätä, taideorganisaatioiden keskinäisen kilpailun lisääntymiseen vaikuttaen niiden sisällöntuottamisen laatuun? Experience economyn, lipputuloihin painottuvan kulttuuripolitiikan aikakaudella tämä on yksi mahdollinen skenaario. Vai alkaako uusi rahoitus, josta on kilpailtava yhä enemmän niin valtion kuin kunnankin tasolla, tuottaa kokonaan uutta johtamiskultturia taideorganisaatioihin?

Ohjelman jälkeen keskustelu jatkui kiivaana ja innokkaana VOS-aiheesta Johanna Selkeen kanssa kunnan ja valtion kompleksisesta suhteesta. Hiihtoloman kunniaksi piipahdammekin hetkeksi takaisin lähetyksen kulisseihin ja taustoitamme vielä keskustelua, johon ohjelmassa viittasimme:

HO: Kuntaliiton erityisasiantuntija Johanna Selkee, Kuntaliitto jätti eriävän mielipiteen VOS:iin liittyen. Miten luonnehtisit muutamalla lauseella eriävän mielipiteen keskeistä sisältöä ja syitä?

JS: Kuntaliiton eriävä liittyi valtionosuuden määräaikaisuuteen eli siihen, että uudessa systeemissä kaikkia toimijat, valtionosuutta saavat ja sen ulkopuolella olevat hakisivat aina 3- ja 6-vuoden välien oikeutta saada valtionosuutta. Nykyisessä systeemissä valtionosuuden piiriin voi hakeutua joka vuosi, OKM tutkii ja tekee päätöksen, voidaanko toimija ottaa valtionosuuden piiriin. Siinä katsotaan, onko toiminta sellaista, että se täyttää laissa olevat edellytykset. OKM voi valtionosuuden piirissä olevien kohdalla tarkistaa edellytyksien täyttymistä, jos epäillään, että toiminta ei niitä enää täytä.

HO: Lausuntokierros ja sen merkitys. Miten näet että lakia edistetään seuraavaksi, ja miten siihen voi vielä vaikuttaa kuntien näkökulmasta?

JS: Lausuntokierros on toki tärkeä. Toisaalta nykyinen tapa kysyä lausuntoja ohjaa jo vastauksia, koska kyse nykyisin on strukturoidusta tavasta kysyä lausuntoja. Mutta aina voi silti tuoda itselle tärkeät pointit esille omassa lausunnossa ja erityisen tärkeää on tuoda valmiita ehdotuksia, miten halutaan lain olevan kirjoitettu. Kuntien tulisi myös herätä enemmän siihen, että jos ne haluavat vaikuttaa lainsäädäntöön, niiden tulisi aktiivisesti kommentoida valmisteilla olevia asioita. Nykyisin lasketaan lausujien määrää, ei välttämättä lausujan painoarvoa asian suhteen. Jos kuntien näkemys jää vain Kuntaliiton harteille, on muita toimijoita enemmän kommentoimassa asioita omasta näkökulmastaan. Määrä, ei se painoarvo kun tuntuu nykyisin painavan myös lausunnoissa. Kuntapuoli nyt kuitenkin rahoittaa enemmän kuin valtio, ja sen päätöksillä on keskeinen merkitys sille, miten toimijan taloudelliset edellytykset täyttyvät ylipäätään.

HO: Kuinka uusi VOS-laki vaikuttaa mielestäsi taideorganisaatioihin? Entä valtion ja kuntien väliseen työjakoon (ja valtaan)? 

JS: Luulen että jos esitys menee tässä muodossaan läpi, valtion ja kuntien liitto voi murentua nykyisestään. Nythän näkyy että kunnat sekä ylläpitävät että avustavat nimenomaan valtionosuuden piirissä olevia toimijoita. Toki muitakin, mutta vähemmän. Valtionosuus on vain murto-osa toimijan rahoituksesta, mutta se on ollut tärkeä murto-osa, jolla on saatu muuta rahoitusta eli kuntien sitoutumista ylläitämään ja rahoittamaan pysyvää toimintaa. Nyt jos toiminnasta tehdään määräaikaista, voi olla että tilat ja toiminta eriytyvät entistä enemmän, jolloin kuntapuoli ehkä siirtyy ylläpitämään tiloja ja vähemmän omistamaan ja avustamaan toimintaa, tiettyä pysyvää laitosta. Nythän pysyvä VOS-rahoitus on luonut meille pysyvien toimijoiden verkoston eli VOS-laitoksia, joilla on pysyvä tila käytössään ja henkilöstöä ja se on myös vetänyt paikkakunnille vierailuja, muita ryhmiä, festivaaleja ym. Tässä tapahtunee jatkossa muutosta: osin säilyy laitoksia, osin tulee entistä määräaikaisemmaksi myös kuntien avustus- ja toiminnan ylläpito, ja taloudellisesti vaikeina aikoina määräahojen uudelleenarviointia, joka on helpompaa tehdä avustuksien kohdalla kuin oman pysyvän toiminnan kohdalla, jos kuntapuoli joutuu elämään määräaikaisuudessa valtionrahoituksen suhteen. Toisena asiana tässä on määräaikaisuuden ohella valtion ohjaus, joka näyttäisi lisääntyvän tämän esityksen mukaan: eli vaikka valtion rahoitus on vain osa, silti valtio haluaan entistä enemmän ohjata, arvioida toimintaa, vaikka se entistä vähemmän ja epävarmemmin sen rahoituksesta vastaa. Uutta poliittista kulttuuria.

HO: Edistääkö laki alueellista eriytymistä vai tasa-arvoa?

Se voi edistää kumpaakin. Kummatkin ovat sisäänkirjoitettu, koska valtionosuuden tavoitteena on toisaalta monimuotoisen taiteellisen toiminnan edistäminen ja toisaalta saatavuus ja saavutettavuus. Mikä painaa vaakakupissa, kun toimijoita otetaan systeemiin ja kun toimijoiden rahoituksesta päätetään? Poliittista harkintaa tulee lisää.

HO: Muita huomioita lakiesityksestä, joita haluaisit nostaa esiin tässä.

JS: Esitys sisältää paljon hyvää. Mutta se tietyt kohdat mielestäni vesittävät monia hyviä asioita. Esimerkiksi useampivuotinen rahoitussuunnitelma on hyvä asia, mutta nyt se kytketään 3- ja 6-vuotisiin valtionosuuskausiin, jolloin pitkäjänteisyydestä tuleekin määräaikaisuutta ja verran lyhyt määräaikaisuuden kausi erityisesti 3-vuotisilla. Okm sitten sijoittaa toimijat joko 3- tai 6-vuotisiin tai jättää ulkopuolelle. Oletan että suurin kilpailu toimijoiden kesken käydään 3-vuotisesta valtionosuudesta. Se on aikamoista pudotuspeliä, jos  (ja pahoin pelkään kun) valtion määrärahat eivät seuraa toimijoiden määrää ja toiminnan laajuutta. Muun rahoituksen tarve kasvaa. Suomen kaltaisessa maassa voi kukin tahollaan miettiä, mistä löytyy lisärahoittajia, jotta toiminnan taloudelliset edellytykset täyttyvät maan eri osissa? Toisessa päässä on se maan eri osissa asuva väestö: totopelaaja rahoittaa aikamoisen siivun valtion taidemäärärahoista veikkausvoittorahoilla ja oikeudenmukaista olisi, että maan eri osissa on sitten monimuotoista ja laadukasta taidetta kaikille tarjolla.

Taideyliopiston väitöskirjatutkija Hanna Ojamo tutkii VOS-lakiuudistuksen rahoituspohjaa kulttuuripolitiikan ja sosiologian näkökulmasta vuosina 2017–2021.

#KulttuuriVOS ja taiteen rahoituksen uudet tuulet

By: Hanna Ojamo

Opetus- ja kulttuuriministeriö järjesti yhdessä Sitran kanssa kuluneella viikolla julkistamistilaisuuden, jossa käsiteltiin asiantuntijatyöryhmän tämän hetkistä versiota uudeksi VOS-rahoitusjärjestelmän laiksi. Valtionosuusjärjestelmän uudistusta on valmisteltu työryhmän johdolla vuodesta 2016, jolloin silloinen opetus- ja kulttuuriministeri Sanni Grahn-Laasonen (kok.) asetti työryhmän pohtimaan valtionrahoituksen nykyaikaistamista ja uuden lain valmistelua. Asiantuntijatyöryhmän esitys luovutetaan ministeri Sampo Terholle tammikuussa 2017. Tulossa on muutoksia kolmeen eri lakiin eli museolakiin, uusi laki esittävistä taiteista (ent. teatteri- ja orkesterilaki) sekä lakiin opetus-ja kulttuuritoimen rahoituksesta.

”Sitra on ollut prosessissa neutraali toimija ja fasilitaattori” kertoo projektijohtaja Helena Mustikainen Sitrasta. ”Sitra on ollut mahdollistamassa asiantuntijatyöryhmän työskentelyä sekä laajempaa kentän osallistumista, kun taas OKM on vastannut lakipuolesta.” On ollut hienoa seurata, kuinka asiantuntijat ovat saaneet tehdä uudistustyötä yhdessä lainsäätäjien kanssa ja hakeneet näkemyksiä laajemmin kentältä. Logiikkana tässä on ollut se, että asiantuntijatyöryhmä työskentelee tiivisti yhdessä, mutta kuuntelee laajasti kentän erilaisia näkemyksiä. Asiantuntijatyöryhmässä, mukaan lukien ministeriön sihteeristö ja Sitran asiantuntijat, on ollut hyvä henki ja tekemisen meininki, mutta kentällä on ollut erittäin merkittävä rooli tiedon ja näkemysten tuottamisessa. (Mustikainen 27.11.2017).

Mustikainen kertoo lakiprosessin ensimmäisen vaiheen suunnittelusta yhdessä Opetus- ja kulttuuriministeriön kanssa. Osaaminen ja kokemukset kentän ja taideorganisaatioiden osallistamiseen #kulttuuriVOS-prosessiin toi Sitra tukemaan ministeriön tarvetta saada kenttä mukaan. ”Sitrassa hyödynnettiin prosessin suunnittelussa laajasti kokemuksia vastaavista prosesseista. Lähtökohtana olivat ministerinkin kanssa käydyissä keskusteluissa esiin tuodut Sitran Elinvoimafoorumit sekä sisällöllisesti taustalla oli Sotestakin tuttu ajatusmalli, jossa lähtökohtana olivat asiakkaat, sen jälkeen palvelut ja lopulta näiden pohjalta rakennetaan rahoitusmalli. Otsikot ja tarkemmat sisällöt sovittiin yhdessä OKM:n kanssa. Kolmen ison työpajan, joista kussakin oli 150-200 osallistujaa, työn seurauksena muodostettiin lakia pohjustamaan kahdeksan teesiä ja neljä rahoituksen periaatetta”, Mustikainen sanoo.

Samaan aikaan toukokuussa kulttuuriministerin salkun napannut Sampo Terho (Sin.) perusti työryhmän lokakuun lopulla 2017 pohtimaan kuntien kulttuuritoimintalakia sekä taidepolitiikkaa. Asetetun kuntatyöryhmän pysyvänä asiantuntijana toimii kulttuuripoliittisen tutkimuksen seuran CUPORE:n edustaja. Suomessa taidetta ja taidelaitoksia on perinteisesti tuettu sekä valtion että kuntien taholta, ja kuntien asema sivistyksen ja koulutuksen tarjoajina on poikkeuksellisen voimakas. Sote-uudistuksen astuessa voimaan sosiaali-ja terveyspalvelut siirtyvät kokonaan maakuntahllinnolle, jolloin kulttuuri, vapaa-aika, liikunta, sivistys ja taide nousevat kunnan strategisen johtamisen keskiöön budjetissa.

Kävin lokakuussa puhumassa VOS-uudistuksen taustoista USA:ssa Social Theory, Politics and the Arts-konferenssissa. Siellä käydyissä keskusteluissa huoleksi muodostui suomalaisten vimma rikkoa hyvinvointivaltiota vauhdilla samaan tapaan kuin Hollannissa on tehty.

Kuntien ja valtion välinen kädenvääntö on noussut viime aikoina useassa puheenvuorossa esiin. On pohdittu, luoko VOS-uudistus painetta lisärahoituksen suuntaan kulttuurilaitoksille ja organisaatioille, kun uusi VOS lupaa avata valtion rahahanat myös vapaan kentän toimijoille, ja tuoda rahoituksen piiriin myös uusia taideorganisaatioita esittävien taiteiden ja museoiden lisäksi. Perinteisesti Taiteen edistämiskeskus on rahoittanut näitä organisaatioita. Nyt uudessa lakiluonnoksessa esitetään, että harkinnanvarainen tuki sisällytetään jatkossa VOS-tukeen, joka porrastetaan niin että sitä voi hakea 1-, 3- tai 5-vuotiseen, ei-jatkuvaan toimintaan. Tähän asti valtion VOS-laitokset ovat tarkastuttaneet toimintansa joka neljäs vuosi. Nyt rahoituksen arviointiin tulee uusi kolmen vuoden tiheämpi sykli, ja kriteeristöä sen myöntämiseen tarkennetaan. Tuesta päättäisi jatkossakin taideorganisaatioiden esityksestä Opetus- ja kulttuuriministeriö.

Taidelaitosten kriteeristö on niin ikään tuoreeltaan herättänyt keskustelua. Kuka arvioi, minkälaiset organisaatiot pääsevät tuen piiriin? Miten kriteeristöä käytännössä sovelletaan toimintaprofiililtaan hyvinkin erilaisiin organisaatioihin? Uusi lakiluonnos jättää paljon pohdittavaa myös taideorganisaatioiden johtamisen ja rahoituksen kannalta jatkossa. Ennen kuin uusi laki tulee voimaan, olisikin tärkeää käydä kriteeristö läpi ja arvioida, minkälaisia arvoja se edustaa. Populistisen markkinaliberalismin sijaan taide ja tiede tulisi nähdä vapaana poliittisesta ohjailusta. Suomalaisen arms’ length -perinteen mukaisesti valtiovalta ei sekaannu taideorganisaatioden toimintaan ja sisältöön. Rahoituksella voidaan kulttuuripoliittisena työkaluna uuden lain myötä ohjailla potentiaalisesti jatkossa merkittävälläkin tavalla taideorganisaatioiden sisältöä luomalla esimerkiksi painetta lipputulojen, ulkopuolisen rahoituksen ja porkkanoiden avulla (incentives).

Jää nähtäväksi, millä tavalla taideorganisaaatiot reagoivat tähän. Haastavaksi kokonaisuuden tekee myös se, että samalla kun uusi laki tulee 2018 voimaan, taiteen tuotanto-olosuhteet ovat jatkuvassa muutoksessa. Julkisuudessa käytävässä keskustelussa on noussut esiin myös se tosiseikka, että nykyinen laki sallii jatkossa voimakkaankin puuttumisen taiteen rahoitukseen nopeammalla syklillä kuin aikaisemmin. Tämä vaihtelu on  altista vallitseville poliittisille olosuhteille, sillä arvot kulttuuripoliittisen päätöksenteon takana vaihtelevat suuresti eri puolueiden välillä.

 

 

Hanna Ojamo on väitöskirjatutkija Taidejohtamisen ja yrittäjyyden tohtoriohjelmassa Taideyliopistossa. Hän tutkii englanninkielisessä väitösprojektissaan (2017–2020) VOS-rahoitusuudistuksen vaikutusta taideorganisaatioiden johtamiseen kulttuuripolitiikan ja sosiologian näkökulmasta.